La propuesta legislativa de la Comisión Europea para la Reforma de la PAC Horizonte 2020, contiene como elemento esencial en el capítulo de ayudas directas, el establecimiento de un nuevo sistema denominado Régimen de Pago Básico (RPB). El RPB tiene dos diferencias esenciales con respecto al actual Régimen de Pago Único (RPU) basado en referencias históricas que se está aplicando en España, en primer lugar, el establecimiento de derechos de pago uniformes en el seno de una región o Estado Miembro y, en segundo lugar, un nuevo reparto de los derechos, abandonando las referencias históricas.
Esta propuesta inicial se ha debatido por parte del Parlamento Europeo y del Consejo, adoptando en ambos casos enmiendas que flexibilizan su aplicación, en el caso del Parlamento Europeo a través de un margen del ±20% con respecto al valor uniforme de la región o Estado Miembro y en el caso del Consejo, asimilando la convergencia interna a los mismos parámetros establecidos para la convergencia externa entre EE.MM.
Este debate está teniendo su continuación en los “trilogos” entre la Comisión, el Parlamento y el Consejo, permaneciendo el asunto de la convergencia interna como un importante elemento de desencuentro. En el Consejo Informal de 27 y 28 de mayo de 2013 este enfrentamiento se ha hecho más patente que nunca y el Ministro español, Miguel Arias Cañete, aseguró que España no puede permitir la convergencia interna de hasta el 75% que exige la Comisión Europea. En este caso, España no podrá votar a favor de la reforma de la PAC.
Llegados a este punto, puede resultar interesante un análisis técnico de lo que implicaría para España un nivel de convergencia interna del 75% y las posibilidades de regionalización que ello nos permite. Como se puede observar en el siguiente cuadro, con un porcentaje de variación de ±25% sobre la tasa plana en cada región, necesitaríamos establecer 7 regiones para completar un espectro de ayudas por hectárea que van desde los 36 a los 1.475 €. Este espectro incluiría al grueso de los agricultores y ganaderos españoles que perciben actualmente ayudas del RPU, excepto a aquellos que por diversas circunstancias, dispusieran de derechos de alto valor por encima de los 1.500 €.
Como hemos visto, este ejercicio es relativamente sencillo y dejaría para el debate la forma de encuadrar a los distintos agricultores y ganaderos en sus respectivas regiones. Se nos ocurren inicialmente dos posibilidades:
1. En función de los importes actuales de RPU que esté percibiendo cada agricultor y ganadero, se le asigna automáticamente un montante del tramo de la región correspondiente. Este método respetaría el statu quo, pero tiene el inconveniente de generar regiones aleatorias y discontinuas que no estarían vertebradas por las características “agronómicas, socio-económicas o potencial productivo” que definirían una región según la propuesta de la Comisión.
2. Se buscaría definir regiones coherentes en función de sus características “agronómicas, socio-económicas o potencial productivo”, tal como establece la propuesta de la Comisión y a continuación, se encuadraría a los agricultores y ganaderos en la región que les correspondiera, aprovechando la flexibilidad que ofrece el margen de ±25% sobre la tasa plana para asignarles importes dentro del tramo en función del montante de RPU que estén percibiendo actualmente. Este método solamente respetaría el statu quo parcialmente, pero permitiría generar regiones continuas y cohesionadas.
El debate, sin duda, será mucho más amplio que esta simple aproximación técnica, así como también se podrán encontrar muchas variantes sobre lo anteriormente expuesto.
Desde la Reforma de la PAC de 1992, la UE ha estado reduciendo su apoyo a los precios agrícolas y los pagos directos ligados a la producción. De tal forma que los precios internos europeos convergen progresivamente con los precios mundiales de las materias primas agrícolas. Asimismo la ayuda interna notificada por la UE a la Organización Mundial del Comercio (OMC) se ha reducido también considerablemente: en la campaña 2007, la UE ha notificado una Medida Global de Ayuda Total Corriente (MGA) de 12.354 millones €, cuando el límite comprometido es de 72.244 millones €.
Se puede observar en el gráfico anterior cómo la UE, a partir de 2004 con la puesta en marcha de la Reforma Intermedia de la PAC, ha ido transformando su “caja azul” (pagos por hectárea y cabeza de ganado) en “caja verde” (Régimen de Pago Único por explotación), es decir, medidas que según la OMC tienen efectos mínimos de distorsión sobre el comercio y se pueden aplicar libremente. A su vez el apoyo ligado a los precios ha continuado descendiendo. Cómo los últimos datos notificados corresponden a 2007 no contemplan el comienzo de la crisis alimentaria y la consiguiente subida de precios de las materias primas agrarias que continúa hoy día. Por tanto, la actual MGA Total Corriente de la UE sería en el ejercicio actual muy inferior a los 12.354 millones € notificados en 2007. En consecuencia, la UE tiene un margen de más de 50.000 millones € para articular libremente el apoyo a la agricultura dentro de los compromisos suscritos en la OMC.
Vistos estos datos, resulta sorprendente la insistencia de algunas instituciones comunitarias, a pesar de que la Ronda Doha de la OMC está bloqueada, en supeditar la actual Reforma de la PAC a un encuadre estricto de cualquier apoyo a la agricultura dentro de la “caja verde” de la OMC. Nos referimos concretamente a un elemento esencial de la Reforma de la PAC 2013, la definición de agricultor activo. Para España resulta esencial que los apoyos se focalicen en la agricultura productiva y profesional, que en los últimos años sufre una fuerte crisis que está poniendo en peligro su viabilidad económica. Tenemos más de 900.000 perceptores de pagos de la PAC, mientras países como Francia o Alemania no llegan a los 400.000. Esto supone una distorsión importante que pone a nuestras explotaciones agrarias en inferioridad de condiciones respecto a las francesas y alemanas.
Así, la definición de agricultor activo que ha planteado la Comisión Europea en su propuesta de Reforma de la PAC es totalmente ineficaz, ya que no considera los ingresos que el agricultor obtiene de la actividad comercial agraria, porque según aduce, este requisito infligiría el criterio exigido en la “caja verde” de la OMC. Una definición muy sencilla es la correspondiente a agricultor profesional: alcanzar un umbral de ingresos de la actividad comercial agraria equivalente al 25% de los ingresos totales. Definición que estamos utilizando para asignar algunas ayudas de desarrollo rural en el marco del segundo pilar de la PAC y que se declaran como “caja verde”. En suma, entendemos que la definición de agricultor profesional no tiene por qué colisionar con los criterios de la “caja verde” de la OMC y así podría ser notificada sin mayor problema. En todo caso, esta notificación debería ser impugnada por alguno de nuestros socios comerciales y considerada no conforme a los acuerdos por un panel de expertos, y aún así, estaríamos dentro del límite comprometido por la UE para su MGA Total Corriente.
Contrasta todo esto con la siguiente noticia aparecida recientemente (VER). En ella se informa de que el Gobierno noruego se propone cambiar el actual arancel de tasa fija por Kg. a un sistema de aranceles de porcentajes variables según la cantidad que se quiera importar en los productos cárnicos y quesos. Ello responde a una vieja reivindicación de los agricultores y ganaderos noruegos y se hace para favorecer a la producción nacional. No cabe duda de que esto supone una marcha atrás en toda regla a los acuerdos de la OMC que establecieron el arancel consolidado y es una decisión no compatible con los acuerdos actuales.
Además, la mayor parte de la MGA de Noruega adopta la forma de sostenimiento de los precios de mercado financiado por los consumidores, posibilidad que exprimen de forma casi completa hasta alcanzar una cifra de 9.650 millones de coronas sobre un límite 11.450.
Sorprendentemente todavía hay gobiernos dispuestos a proteger su sector productor agrario como un bien estratégico. Las protestas formales de la Comisión Europea han llegado a Oslo sin demora.
El pasado 26 de junio de 2013, la Comisión Europea, el Consejo y el Parlamento Europeo alcanzaron el Acuerdo sobre la Reforma de la PAC Horizonte 2020, que en lo que se refiere al capítulo de ayudas directas no comenzará a aplicarse hasta el año 2015. Respecto a la propuesta inicial de la Comisión Europea, el acuerdo final introduce una amplia flexibilidad para los EE.MM a la hora de la aplicación práctica de la Reforma, desnaturalizando el principio de “tasa plana” que tanta alarma causó en España. A pesar de ello, no debemos olvidar que los conceptos territorial, medio ambiental, de austeridad y desregulador en los que el Comisario Ciolos basó su propuesta, permanecen en el acuerdo final. En definitiva, en las negociaciones no se ha logrado cambiar el enfoque de la Reforma, sino solamente se ha conseguido más tiempo y mayor flexibilidad para alcanzar los objetivos propuestos.
Es precisamente el enfoque que asume la Reforma de la PAC, continuador de la línea de la Reforma de 2003, lo más preocupante para nosotros, ya que no incluye la contribución productiva, económica y social que hace que la agricultura sea un sector estratégico para Europa. En la Reforma de 2003 no se pensó en los intereses de la agricultura y los agricultores europeos, sino en adaptar la política agraria europea para posibilitar el Acuerdo de la Ronda Doha de la OMC. Ello ha conllevado un debilitamiento/desmantelamiento del sector agrario sin precedentes. Nunca , como en los últimos años, se había producido una caída de las rentas agrarias de esta magnitud, nunca se habían perdido tantos empleos en la agricultura y nunca el diferencial entre los precios pagados por los agricultores por los insumos y los precios percibidos por sus productos se había ampliado tanto.
Paralelamente, desde su comienzo a finales de 2007, el mundo se encuentra en un entorno de crisis alimentaria que ha supuesto que se multipliquen por dos los índices nominales de precios de los alimentos y de las materias primas agrarias. Pero los costes de producción de las explotaciones agrarias se han incrementado todavía en mayor medida, lo que explica el descenso de las rentas agrarias. En el conjunto de nuestro Planeta crece la preocupación por la producción y el abastecimiento alimentario y la agricultura se considera cada vez más estratégica. De cara al futuro, se prevé que los precios agrarios se mantengan firmes debido a una fuerte demanda con incrementos comparativamente menores de la producción (Véase OECD-FAO Agricultural Outlook).
Algunos países europeos y concretamente España, no podemos ignorar la vulnerabilidad que nos supone una situación de este tipo, agravada por la depresión económica que padecemos y por nuestra dependencia estructural de las principales materias primas agrícolas.
Por todo lo anterior, ante el inicio del debate para la aplicación de la Reforma de la PAC en España auspiciado por el Ministerio de Agricultura, es necesario no perder la ocasión de desarrollar una visión estratégica de la agricultura española y tomar las decisiones de aplicación de la Reforma de la PAC en coherencia con dichos principios.
A continuación, exponemos una modesta contribución a este debate.-
¿Deben los pagos directos destinarse prioritariamente a facilitar la viabilidad de las explotaciones productivas/profesionales? ¿En qué medida las ayudas directas deben contribuir a sufragar los servicios multifuncionales de las explotaciones profesionales y a tiempo parcial? ¿Debemos continuar con pagos directos generalizados a todos los solicitantes, incluso para aquéllos que no son agricultores, como un complemento de renta generalizado de carácter más social que profesional?
¿Deberíamos aprovechar la oportunidad de incorporar estos sectores de forma integra en el nuevo esquema de pagos directos de la PAC y así darles carta de naturaleza junto al resto de sectores agrícolas y ganaderos? ¿Es una oportunidad para equiparar sectores mediterráneos y continentales en el marco de la PAC? ¿Cuál es la fórmula para que los profesionales de estos sectores tengan un tratamiento equivalente al que se dispensa a sus colegas?
¿Sobre qué características se deben diseñar dichas regiones? ¿Sería conveniente que estas regiones fuesen coherentes y se pudiesen explicar desde el punto de vista agronómico/productivo (Ej. Pastos de montaña, secanos de la Meseta, regadíos del Guadiana)? ¿O no importa que respondan a conceptos abstractos basados exclusivamente en un importe histórico de las ayudas? ¿De cara al futuro, se podrá defender de la misma forma una región agronómica coherente que una región que responde a un concepto histórico cuantitativo abstracto? ¿Debemos diseñar las regiones pensando en la PAC a partir de 2020 o simplemente, en base a un reparto de fondos sobre la base de la distribución actual?
¿Se conseguirá el objetivo anterior mediante la consolidación del actual sistema de pago único que se está aplicando en España? ¿La consolidación del actual sistema de pago único o statu quo significa que la actual asignación de ayudas directas en España resulta óptima? ¿El objetivo político de mantener el cheque de las CC.AA. es de mayor rango que la búsqueda de la viabilidad económica de todas las explotaciones y sectores agrícolas?
¿Deberíamos restringir la asignación de derechos de pago básico sobre superficies de pastos exclusivamente para las explotaciones ganaderas, así como su posterior solicitud y cobro? ¿Se debería priorizar la asignación de pagos acoplados a los sectores ganaderos? ¿Se debería vincular el pago acoplado a los cultivos proteicos a su efectiva utilización en explotaciones ganaderas?
El debate continuará en los próximos meses. Es importante que podamos avanzar sobre bases sólidas en el convencimiento que la agricultura es un sector estratégico.